연구논문

하단의 논문은 서울대학교 아시아태평양법연구소 아시아태평양법 국제교류기금의 학술연구비 지원을 받은 학술논문입니다.



이우영, South Korea's Prosecutorial Reform Discussion on Warrant System from the Constitutional Perspective of Human Rights Protection, Political Neutrality and Democratic Control (2020)

아태법
2021-02-15
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이우영, "South Korea’s Prosecutorial Reform Discussion on Warrant System from the Constitutional Perspective of Human Rights Protection, Political Neutrality and Democratic Control ", 신아세아, Vol. 27, No. 4 (2020), pp. 68-120.

<Abstract>

The goal of Korea’s prosecutorial reform effort is considered to be political neutrality and fairness of investigation and prosecution, and more substantive protection of human rights and civil liberties in all phases of criminal justice administration. A more complicated challenge concerns the concept itself and the institutionalization of democratic control in such prosecutorial reform. The Constitution of the Republic of Korea, which was revised in 1987 and came into effect in 1988, has normalized the relationship between the President and National Assembly by limiting the presidential powers that had often usurped the authority of the National Assembly in lawmaking and government control, with the independence of the judiciary as the bulwark of constitutional governance and rule of law. The establishment of the Constitutional Court under the 1988 Constitution has also greatly contributed to constitutionalism, rule of law, and democratization by enabling civil rights protection and challenge to the unjustifiable exercise of governmental powers in the form of constitutional adjudication. The civil sector has assumed its role most saliently by citizen lawmaking and cause-lawyering. In the long-term trajectory of democratization, Korea now seeks to fine-tune the power allocation vested in different institutions within the government vis-à-vis citizens. The specific tasks in this vein include how to better adjust the investigatory authorities of the police and the prosecution in criminal investigation and in the criminal justice administration as a whole, and how to harmonize the constitutional mandates of political neutrality and fairness of investigation on one hand and the democratic control on the other. The core issues of prosecutorial reform discussion and effort in Korea pertain to the legal, institutional, and practical measures to reform (a) the organization and decision-making process of the prosecution, (b) the fairness and political neutrality in personnel decisions, (c) the investigation practice for protecting civil liberties, importantly including the right to assistance of state-appointed counsel at the interrogation phase, (d) the protocol and standard for communication between the investigatory authority and press encompassing press releases for criminal matters by the investigatory authority prior to charge, (e) the relationship between police and prosecution in initiating, conducting, and closing investigations and also in requesting warrants to be issued by the court, and (f) the mechanism to check the investigatory and prosecutorial function of the prosecutors’ office by establishing a separate institution of the Corruption Investigation Office for High-Ranking Officials (CIO) for the investigation and charge of certain high-ranking public officials including prosecutors and judges. The appropriate purview of the authority vested in the Minister of Justice to direct the Attorney General under the Prosecutors’ Office Act is also at issue, posing a normative constitutional challenge as well as an issue of permissible statutory interpretation of the meaning of democratic control vis-à-vis political neutrality and fairness of criminal investigation and prosecution. This paper focuses on the authority to request a warrant to be issued by the judicial court as one of the core issues of prosecutorial reform discussion and effort. Currently, the authority to request the issuance of a warrant by the court is exclusively vested by the Constitution in the prosecutors’ office, vis-à-vis the police. There is a historical account for such constitutional provision that began in the colonial period, and the revision history of the relevant constitutional and statutory provisions indicates the legislative intent of the current constitutional provision and ensuing institutions. There have been arguments for and against constitutional revision to remove such constitutional limits so that this issue will be settled at the statutory level. Ultimately, the prosecutorial reform effort in Korea aims to guarantee political neutrality and fairness in investigation and prosecution in order to secure and protect human rights and civil liberties in all phases of criminal justice administration, for further and more substantive implementation of the constitutional fundamental rights. The mandate of democratic control has a sensitive yet pervasive relevance in such discussion and effort, as the authority and function of investigation and prosecution as the actual and potential exercise of governmental authority onto the individual directly influences the protection of civil rights of individuals, most importantly including those of minority groups. The issue pertaining to the authority to request the issuance of warrant should also be discussed by harmonizing the constitutional mandates of political neutrality and democratic control, for the ultimate goal of human rights protection in criminal justice administration in Korea.

<국문초록>

현재 대한민국에서의 검찰개혁 논의와 노력의 궁극적 목적은 수사와 기소의 공정성과 정치적 중립성 제고를 통해 그리고 수사와 기소 과정에 대한 민주적 통제 강화를 통해 형사절차의 모든 단계와 절차에서 인권보장에 더욱 충실하도록 하는 것이다. 1987년 개정되고 1988년 발효한 현행 대한민국헌법은 과거 남용된 전례를 교훈 삼아 대통령의 권한을 입법부의 입법 및 정부통제 권한 및 기능과의 관계에서 제한하는데 특히 그 시행 초기 중점을 두었고, 독립된 사법부 및 현행 헌법 하에 설립된 헌법재판소 역시 충실한 권리구제를 통해 권력의 통제와 인권보장 제고에 기여했으며, 시민사회도 시민입법운동과 시민소송 등의 역할을 통해 현행 헌법 하 대한민국의 민주화에 기여해 왔다. 민주화의 과정에서 이제 대한민국은 국가권력 특히 행정권 내의 권한과 기능의 세부적 재조정을 통해 권력의 통제가능성과 공동체구성원의 인권보장 제고에 노력해야 하며, 현재 대한민국에서 중점적으로 논의되는 검찰개혁은 이와 같은 필요성과 의의를 반영하고 있다. 검찰개혁을 위한 구체적 법제와 현실의 개선 논의는 이와 같은 의의와 목표 하에서 중대한 헌법적 요청인 정치중립성과 민주적 통제의 균형과 조화 속에서 이루어지고 이를 반영해야 하며, 궁극적으로 인권보장의 실질적 제고에 기여해야 한다. 근래 대한민국에서의 검찰개혁은 법제와 실무의 모든 면에서 논의 및 진행되고 있으며, 검찰개혁 논의와 노력의 핵심적 쟁점에는 (ㄱ) 검찰의 조직과 의사결정구조의 개선, (ㄴ) 검찰 인사 및 감찰 절차와 기준의 공정성과 정치적 중립 확보, (ㄷ) 특히 기소 전 수사단계에서의 (국선)변호인조력권의 실질적 보장 방안을 포함하여 인권보장을 위한 검찰수사실무의 개선, (ㄹ) 무죄추정에 기초한 공정한 재판과 방어권 보장을 위한 취지에서의 피의사실공표금지를 포섭한 수사기관과 언론 간의 기소 전 의사소통의 기준과 절차 정립, (ㅁ) 검찰의 직접수사 범위와 경찰수사에 대한 검찰의 지휘 여부 그리고 영장청구주체를 포함한 수사의 개시와 진행 및 종결에서의 검찰과 경찰의 상호관계 조정과 정립, (ㅂ) 2019년의 입법과정을 거쳐 2020년 1월 제정되어 2020년 7월 발효한 법률을 통해 도입된 바, 특히 검사와 법관을 포함한 고위공직자의 범죄 수사와 기소 및 공소유지를 담당하는 별도의 기구 설립을 통해 검찰 기능을 견제하고 경쟁원리를 통해 공정성과 정치중립성을 제고하는 제도의 당위성과 구체적 제도화 및 실현의 문제 등이 포함된다. 이 연구에서는 이와 같은 검찰개혁의 전체 맥락 속에서 특히 영장제도 관련 검찰개혁 논의를 헌법학 관점에서 분석하였다. 현행 대한민국헌법은 법원에 대한 영장청구의 주체를 검사로 한정하고 있다. 즉, 검찰과 경찰의 관계에 있어, 현행 헌법 하에서 경찰은 영장청구를 검찰을 통하여 해야 하며, 검찰만이 법원에 직접 영장을 청구할 수 있다. 이와 같은 현행 헌법 규정 특히 그 취지는 일본의 식민지배 시기로부터의 관련 법제와 실무의 연혁에서 비롯되어 미군정기를 거쳐 현행 헌법에 이르기까지의 관련 헌법 및 법률 조항의 개정사를 통해 이해할 수 있다. 이와 같은 법제의 변화는 헌법개정을 요하므로, 각각의 근거에서 현행 영장청구권 관련 헌법 규정을 존치시켜야 한다는 입장과 삭제하고 법률로 규정해야 한다는 입장이 대립해 왔다. 대한민국에서의 검찰개혁은 형사절차의 모든 단계에서의 인권을 보장하기 위해 수사와 기소의 공정성과 정치중립성을 제고하고 이를 통해 헌법이 보장하는 기본권을 실질적으로 구현함에 있다. 영장제도 관련 검찰개혁 논의도 그러하다. 한편 검찰을 포함한 수사기관에 대한 민주적 통제는 권력과 권력기관에 대한 민주적 통제 관점에서 수사기관의 정치적 중립성과 공정성 확보와 함께 필수적인 헌법적 요청이나, 권력기관에 대한 민주적 통제 장치로서의 국회 인사청문회 내지 대정부질문 제도 등과 함께 권력의 내부적 상호통제 문제와 선출된 권력을 통한 수사기관 통제의 문제가 함께 존재하므로, 이의 구현에는 복잡한 헌법적 쟁점과 논의가 수반된다. 궁극적으로 시민의 관점에서 인권보장에 최대한 충실한 법제와 실무의 개선이 이루어져야 할 것이다.

<Keywords>

prosecutorial reform, authority to request issuance of warrant, adjustment of investigatory authorities of the prosecution and the police, political neutrality, democratic control

<주제어>

검찰개혁, 영장청구권, 검경수사권조정, 정치적 중립성, 민주적 통제


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