연구논문

하단의 논문은 서울대학교 아시아태평양법연구소 아시아태평양법 국제교류기금의 학술연구비 지원을 받은 학술논문입니다.



김종보, 무효인 행정행위의 법적 효과 (2020)

아태법
2021-02-15
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김종보, "무효인 행정행위의 법적 효과", Vol. 62 (2020), pp. 1-25.

<국문초록.>

행정행위의 무효가 절대적으로 무효일 것이라는 생각은 그 개념이 연원한 민사상 ‘법률행위의 무 효’라는 개념과 긴밀히 연결되어 있다. 그러나 민사상 법률관계의 효력은 처음부터 그 범위가 당사자 간에 한정되는 것이기 때문에 법률관계를 무효로 판단하는 데 상대적으로 부담이 적다. 이에 비해 공 법적 차원에서 논의되는 행정행위의 무효는 다양한 스펙트럼을 갖는데, 처분의 상대방이 한 명에 불 과한 행정행위(예컨대 운전면허)부터 처분의 상대방이 수천 명에 달하는 처분(도시관리계획, 관리처분 계획)까지 모두 무효가 될 수 있다. 특히 다수의 수범자를 대상으로 하는 처분들 중에는 그 처분을 전제로 다시 민사상 계약, 공법상 처분, 형사처벌 등 다양한 법률관계가 후속하는 경우가 많다는 점 에서 민사상 법률행위의 무효와는 비교하기 어렵다. 시간적으로나 인적으로나 효력범위가 넓은 행정행위가 무효로 판단되면 후속하는 법률관계가 이론 상으로는 모두 무효로 판단될 위험성이 높아지고, 이를 둘러싼 법적 불안정성은 감내하기 어려운 상 태가 된다. 그래서 실제로는 행정행위가 무효라는 점은 절대적인 것이 아니라 상대적인 것에 불과한 것으로 취급하려는 실무관행과 실정법 조문들도 적지 않다. 무효등확인소송에서 준용되는 집행정지제 도, 판결의 제3자효 등이 후자의 대표적인 예이다. 행정행위는 법률에 의해 설계되고 운영되는 제도의 중요한 구성요소가 되며 따라서 행정행위도 제 도 그 자체로 해석되어야 한다. 물론 국가 또는 자치단체가 발급하는 행정행위가 특정한 개인이나 집 단의 권리를 침해할 수 있고, 이에 대해 항고소송으로서 무효등확인소송이 제기되면 법원이 행정행위 의 무효를 선언할 수 있다는 점에 의문이 없다. 그러나 그 이외의 영역에서 어떤 행정행위가 중대명 백한 하자를 가지고 있어서 무효라고 하는 ‘선험적인 효력부재 상태’를 당연하게 여기는 해석은 자제 되어야 한다. 무효인 행정행위는 상대적으로 무효일 뿐이며, 행정행위의 무효가 언제나, 실체법상 또 는 절차법상, 그리고 어떤 법원에 의해서나 무효로 선언될 수 있다는 해석은 일종의 의제일 뿐이다. 또한, 행정법원에 의해 무효로 선언되고 판결이 확정된 행정행위에 대해서도 그 판결이 확정되기 이전까지 제도로서 운영되었던 행정행위의 효력을 거침없이 무효로 판단하는 것에 대해서도 동의하 기 어렵다. 이 경우 법원이 무효로 선언한 행정행위의 효력은 국민의 권리구제와 무관한 영역에서는 여전히 상대적 무효로 존재하고, 권리구제라는 당해 항고소송의 목적 달성을 위해 필요한 범위 안에 서만 효력이 상실된다고 보아야 한다. 최초 무효등확인소송의 도입취지는 취소소송의 보조물로서 보충적인 항고소송으로 설계되었을 수 있다. 그러나 행정소송법이 제정되고 적용된 지 40년 가까운 세월이 흘렀고 행정행위의 무효에 대해, 법원과 행정부, 공법상 법률관계에 지속적으로 참가하는 당사자들에 의해 다양한 실무관행과 사례들 이 축적되었다. 현재 실무의 감각에 의하면 오히려 무효로 선언된 행정행위가 전국적, 전국민적, 전시 간적으로 무효라고 보는 것은 매우 과도한 것이다. 행정행위의 무효를 절대적으로 보던 시각에서 벗 어나 당사자의 권리구제를 위해 필요한 한도에서 행정행위를 무효로 보는 합리적인 해석이 필요한 때이다.

<Abstract>

The idea that the invalidity of administrative action will be absolutely invalid is closely linked to the concept of ‘nullity of legal action’ in civil law. However, since the scope of legal action in the civil law is limited to the parties from the beginning, it is relatively less burdensome to judge legal action as null and void. If the legal acts between the parties become invalid, the scope of the invalidity and its ripple effect are strongly limited by the substantive or procedural law. On the other hand, the invalidity of administrative action discussed in public law has a wide spectrum. The target of invalid administrative dispositions can range from one person (e.g. driver's license) to thousands (e.g. city planning). In particular, among administrative dispositions targeting a large number of people, various legal relationships such as civil contracts, other administrative dispositions, and criminal punishment are often followed, so it is difficult to compare the nullity of legal acts in public law with the one under civil law. If the administrative disposition with a wide range of validity is judged null and void, the risk that all subsequent legal relations will theoretically be considered invalid is increased, and the legal instability surrounding it becomes difficult to endure. Therefore, there are not a few practices to treat invalid administrative action as something that is relative, not absolute. There are also a number of legal provisions based on this assumption, such as the suspension of execution and the effect of judgments on third party in the Administrative Litigation Act. Administrative acts are an important component of the system designed and operated by law, so administrative acts should be interpreted as the system itself. There is no doubt that if the administrative action issued by the state or local government infringes the rights of a specific individual or group, the court should declare the invalidity of the administrative action when a suit seeking confirmation of nullity is filed. In other areas, however, interpretations that take for granted that administrative actions with serious and obvious defects are absolutely invalid “in a priori ineffective state” should be restrained. Invalid administrative acts are only relatively invalid. The interpretation that the nullity of an administrative act can always be declared invalid, either in substantive or procedural law, by any court, is only a kind of agenda. 

In addition, with regard to administrative acts for which the invalidity has been confirmed by the administrative court, it is difficult to agree that the administrative acts that were operated as a system until the judgment is finalized, are determined to be absolutely invalid. In this case, the effect of administrative action declared by the court as invalid shall still be considered to be relatively valid in the area irrelevant to the remedy of the rights of the people, and shall be considered that it is only effective to the extent necessary to achieve the purpose of the lawsuit, the remedy of rights. The initial purpose of the suit seeking confirmation of nullity might be designed as a supplemental appeal lawsuit as an aid to the revocation suit. However, nearly 40 years have passed since the current Administrative Litigation Act was enacted and applied. Meanwhile, regarding the invalidity of administrative acts, various practices and cases have been accumulated by the courts, the executives, and the parties who continue to participate in the legal relations in public law. According to the current sense of practice, it is a way excessive interpretation that administrative acts declared invalid are considered null and void at any time for everyone nationwide. Now is the time to deviate from the view that the nullity of administrative action is absolute, and to reasonably interpret it as a relative one to the extent necessary for the remedy of the parties.

<주제어>

 무효, 행정행위, 상대적 무효, 절대적 무효, 무효등확인소송, 선결문제, 제3자효, 협의의 소익, 사정판결  

<Keyword>

Nullity(Invalidity), Administrative Action, Relative Nullity(Invalidity), Absolute Nullity(Invalidity), Suit Seeking Confirmation of Nullity, Prior Question, effect of judgments on third party, Interests in Litigation, Judgment Under Special Circumstances

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